雍正二年（1724年）初，河南巡抚石文焯折奏：该省共有耗羡银四十万两，给全省各官养廉银若干，各项杂用公费若干，下余十五六万两解存藩库，弥补亏空。

由于办公费用都出在耗羡内，所以不用再从百姓身上打主意了。

他的这一措施也是耗羡归公的办法。

以前，雍正帝不太器重石文焯，认为他虚浮，看到这个奏折后，改变了对他的看法，说：&ldo;此奏才见著实，非从前泛泛浮词可比。

封疆大吏，原应如此通盘合算。

如何抵项，如何补苴，若干作为养廉，若干作为公用，说得通，行得去，人心既服，事亦不误，朕自然批个是字。

&rdo;就这样，在雍正帝的大力支持下，山西、河南两省率先实行耗羡归公的改革。

雍正帝想在全国推广山西、河南的办法，然而又觉得难以把握，于是，他命令九卿会议讨论，把各自的意见奏报。

结果有很多官员对此不赞成，内阁也做出了禁止提解耗羡的条奏。

理由有三条：第一，耗羡是州县应该得到的，上级不应该干涉，更不应该全部收走。

第二，把不是正税的耗羡也当作正税征收，让人觉得有增加赋税的感觉。

第三，督抚公开允许州县征收耗羡，使属于私征性质的耗羡变成了合法，这是允许属下贪婪，而不是鼓励、教育属下。

内阁的这个奏议发出后，山西布政使高成龄表示不能同意。

他在奏折中针对朝官们的理由一一析辩道：&ldo;州县官私征耗羡，以补官俸不足；上司没有耗羡，又不能枵腹办事，不得已就得向州县官要礼节常例，结果则还是出在耗羡项上，不如将之公开合法化，全省征收，给各官养廉银，形成定例，这样上司也不能再勒索属员，也省得州县官借口苛征里甲。

&rdo;即：州县官通过私征耗羡，用来弥补自己俸禄的不足。

但是，他们的上司不能直接收取耗羡，又不能空着肚子办事，必然要接受下面州县官所送的四时节礼，这礼还不是一样也出在耗羡项上？不如由全省征收耗羡，再由上司发给下属各官养廉银。

这样做，上司就不能继续勒索属员，也免得州县官员有借口去苛征乡里。

他又说：&ldo;耗羡归公，不是增加耗羡，而是要比原来征收的成数还要少征，况且耗羡归公，多征也不归州县，谁还滥加成数。

&rdo;即：耗羡归公，不是再增加耗羡，而是比原来征收的总数还要少。

况且，耗羡归公，多征又不归地方来支配，这样，上司也不再勒索下属，州县官也不会再找借口向民间征收苛捐杂税。

他还说：大臣收节礼，甚至接受贿赂，这不是鼓励、教育属员的方法。

不如公开地分配养廉银，共受皇上的恩赐。

高成龄针对当时耗羡滥征的实际情况，讲解了耗羡归公的种种好处。

他指出，九卿所说看似有理，光明正大，既不增加百姓负担，又能让州县官员满意，而实际上是沽名钓誉，说得好听，听任州县官员狂收滥派，不讲做官的法规，不管百姓的死活，如果按照他们的意见，只能维持旧日的弊端。